|
Samenvatting
Dit onderzoek gaat over de organisatie van het openbaarvervoer in de Zuidvleugel van Randstad Holland. De centrale vraagstelling luidt: “Wat is samenwerking met meerwaarde met betrekking tot het openbaar vervoer in de Zuidvleugel van Randstad Holland, en hoe kan die worden gerealiseerd?”
Het onvoldoende presterende (openbaar) vervoersysteem illustreert hoe moeizaam samenwerking in Randstad Holland van de grond komt. Dit terwijl een goed vervoersysteem essentieel is voor een optimaal functionerende metropool, en de ‘daily urban systems’ die daarbinnen te onderscheiden zijn. De Zuidvleugel wordt gezien als zo’n ‘daily urban system’. Door samenwerking kan een verbeteringsslag in het OV-systeem van de Zuidvleugel gerealiseerd worden, zonder dat daarbij in de eerste plaats ingrijpende structuurveranderingen aan te pas komen.
Samenwerking met meerwaarde
De definitie op voor samenwerking met meerwaarde stelden wij vast als volgt: “Het governance systeem is de omgeving waar samenwerking met meerwaarde tot stand komt. Verschillende actoren stellen gezamenlijk nieuwe doel(en) vast (doelvervlechting) en komen tot gezamenlijke planning, werkvormen en actie (schaalvervlechting). Het proces kent een grote mate van openheid en effectieve (ont)koppelingen van actoren, doelen, niveaus en middelen. Het eindresultaat is af te meten aan de mate waarin het gemeenschappelijk belang wordt gediend”.
Samenwerking met meerwaarde betekent dat partijen, door samenwerking, gezamenlijk en individueel meer realiseren dan zonder samenwerking. We spreken over samenwerking wanneer er twee of meer partijen hun acties op elkaar afstemmen en / of gezamenlijke actie ondernemen.
Samenwerking met meerwaarde vindt plaats in een governance-omgeving. Dit betekent dat er geen formele hiërarchische verhouding bestaat tussen de partijen. De besluitvorming, realisatie en verantwoording zijn op verschillende manieren gekoppeld aan formele besluitvormingsstructuren. Ten derde zijn in een governance-omgeving belanghebbenden betrokken die voorheen vooral buitenstaanders in de publieke besluitvorming waren (Innes en Booher, 2003).
Inhoud, Structuur en Proces
Of en in welke mate er meerwaarde in de samenwerking gerealiseerd wordt, stellen we vast aan de hand van drie essentiële elementen (Teisman, 2005):
A. Inhoud: hoge kwaliteit van interactie en inhoudelijke samenwerking. De samenwerkingspartners hebben nieuwe doelen geformuleerd voor de samenwerking (doelvervlechting) op basis van het gemeenschappelijk belang (dat de partijen hiervoor hebben geëxpliciteerd). In het nieuwe doel ligt de inhoudelijke meerwaarde van de samenwerking besloten.
B. Structuur: naast het wederzijds aanpassen van de eigen doelen op elkaar, en het formuleren van nieuwe doelen (de inhoud component), moeten partijen ook hun manier van werken op elkaar aanpassen. De meerwaarde (nieuwe doelstellingen) wordt gerealiseerd door gezamenlijke planning en actie (schaalvervlechting). Zo krijgt de meerwaarde (nieuwe doelen) betekenis in praktijk, en daarom is de structuurcomponent zo belangrijk. Dit komt bijvoorbeeld tot uiting in impliciete en expliciete werkafspraken zoals overleg, samenwerkingsovereenkomst, tijdsplanning, et cetera.
C. Proces: de kwaliteit van het proces betreft de koppelingen tussen actoren, doelen en middelen. Openheid en effectief koppelen en ontkoppelen zijn procesvoorwaarden voor samenwerking met meerwaarde. Met koppelingen bedoelen we structurele of incidentele en informele of formele relaties tussen actoren, waarna koppelingen op het gebied van inhoud of de structuurcomponent van de samenwerking kan wordt gemaakt.
Deze drie elementen vormen samen samenwerking met meerwaarde en zijn zodoende de te verklaren (afhankelijke) variabelen.
Variabelen
Het vaststellen van samenwerking met meerwaarde, geeft nog geen directe houvast voor wat je kunt doen of waar je kunt ingrijpen om meerwaarde in een samenwerking te krijgen. Wij onderscheiden op basis van literatuur van Teisman, Koppejan en Klijn, Innes en Booher en De Bruijn et. al. twee (onafhankelijke / verklarende) variabelen die van invloed zijn op samenwerking met meerwaarde:
1. Gemeenschappelijkheid;
2. Leiderschap.
Gemeenschappelijkheid
Gemeenschappelijkheid heeft twee dimensies. Als eerste dat wat er op persoonlijk en sociaal-cultureel vlak gebeurt tussen de actoren. Het gevoel van gemeenschappelijkheid tussen de actoren, wat tot uiting komt in de mate en kwaliteit van interactie. Daarnaast gaat het ook om de governance capacity van de samenwerkende organisaties. Zijn organisaties gezamenlijk in staat – buiten en binnen de eigen organisatie – samenhang te creëren, nieuwe doelen te incorporeren en middelen te koppelen en tegelijkertijd open en adaptief te blijven voor de wereld buiten de samenwerking? Hierbij is ook van belang in welke mate personen en organisaties beschikken over lerend vermogen en van elkaar kunnen leren.
Tweede verklarende variabele is leiderschap. We bedoelen hiermee zowel formeel als informeel leiderschap. Beiden moeten kunnen inspireren en verbinden. Een combinatie van wanordebenuttend en ordezoekend leiderschap (typeI en type II leiderschap) is het beste toegesneden op het vaststellen en realiseren van samenwerking met meerwaarde. Een belangrijk aspect van leiderschap het managen van de spanning tussen gezamenlijkheid binnen het netwerk, openheid van het netwerk en de noodzaak om de eigen organisatie sterk en zichtbaar te maken. Wat betreft werkvormen sluiten proces- & programmamanagement hierbij het beste aan.
Meerwaarde in een samenwerking ontstaat niet vanzelf, omdat bij partijen een centrifugale kracht bestaat ten aanzien van inhoud, proces en structuur. Partijen willen zich onderscheiden, nemen posities in: hierdoor neemt de overlap op inhoud af, zijn structuren niet in wederzijdse dienst en worden eigen processen gevolgd.
Wij veronderstellen dat gemeenschappelijkheid en leiderschap invloed hebben op inhoud, structuur en proces, en zodoende ook op samenwerking met meerwaarde. Deze invloed is in het volgende schema uiteengezet.
Een belangrijk aspect van gemeenschappelijkheid is het vermogen van het samenwerkingsverband om ook open te blijven voor dat wat er direct buiten de samenwerking afspeelt. Als een sterke mate van gemeenschappelijkheid omslaat in geslotenheid, beďnvloedt dit de samenwerking in negatieve zin. Dit vermogen komt tot uiting in de externe relaties die vanuit de samenwerking worden gelegd.
Leiderschap
Leiderschap vormt zich in interactie: het resulteert uit de interactie tussen formele en informele leidinggevenden, waarbij geen van twee een doorslaggevende invloed heeft (Teisman, 2005). Procesmanagement en de wisselwerking tussen formeel en informeel leiderschap zijn van belang bij het managen van de spanningen die zich bij een samenwerking kunnen voordoen:
1. De spanning tussen de gezamenlijkheid binnen het samenwerkingsverband en de openheid richting wat zich in groter verband afspeelt.
2. De spanning tussen de noodzaak de eigen organisatie sterk en zichtbaar te maken en dat wat er in de samenwerking gebeurt;
<< Tabel >>
Openbaar vervoer in de Zuidvleugel
Vanuit klantperspectief is Zuidvleugel het schaalniveau
Vanuit het perspectief van de reiziger is de Zuidvleugel op dit moment de schaal waarop zijn dagelijkse verplaatsingen plaatsvinden. In het stedelijk systeem van de Zuidvleugel is er sprake is van samenhang die de bestuurlijke grenzen (zoals gemeentegrenzen, grenzen van OV-autoriteiten en concessiegebieden), te boven gaat. Onderzoeken van onder andere Hall (2005, 2006) en Van Eck (2006) laten zien er economische samenhang is en de Zuidvleugel, op basis van reizigersstromen, gezien kan worden als een ‘daily urban system’.
Complex systeem
Het openbaarvervoersysteem in de Zuidvleugel is een complex systeem; het is zowel ingewikkeld als samengesteld. Bestuurskundig relevante issues over de strategische positionering van het openbaarvervoersysteem gaan over economische, ruimtelijke en sociaal-culturele en duurzaamheidsvraagstukken. Verschillende actoren nemen op (steeds) verschillende plekken beslissingen die bepalend zijn voor het systeem als geheel. Daarnaast is openbaar vervoer een technisch ingewikkelde aangelegenheid.
Actoren
Wij onderscheiden de volgende typen actoren als het gaat om het OV-systeem van de Zuidvleugel:
• Concessieverleners / opdrachtgevers: Ministerie van Verkeer en Waterstaat (inclusief UPR), Stadsgewest Haaglanden, Stadsregio Rotterdam en de Provincie Zuid-Holland;
• Vervoerders met een monopolypositie: Nederlandse Spoorwegen, HTM en RET;
• Vervoerders met vrije marktwerking: Veolia, Connexxion, Qbuzz en Arriva;
• Reizigers, van wie de belangen worden behartigd door onder andere ROVER.
Gestapelde schaalniveaus en overlappende verantwoordelijkheden
Het openbaar vervoer in de Zuidvleugel kent vier schaalniveaus die met harde bestuurlijke- en juridische grenzen zijn geordend en gescheiden: hoofdspoor in Nederland, regionaal spoor in de provincie, stads- & streekvervoer in WGR+ regio’s en streekvervoer in provincie. In de Zuidvleugel zijn 3 OV-autoriteiten en 8 concessiegebieden. Het hoofdrailnet ( V&W) is de 9e concessie.
Het openbaar vervoer dient te worden aanbesteed, met uitzondering van het stadsvervoer in de steden Den Haag en Rotterdam. Voor het Hoofdrailnet zijn andere bepalingen van toepassing. De Wp2000 heeft geleid tot lagere exploitatiekosten en hogere klanttevredenheid, maar tot minder innovatie én heeft tegelijkertijd niet geleid tot meer samenhang in het OV-netwerk in de Zuidvleugel.
Wel zien wij Stedenbaan en RandstadRail als initiatieven waarbij samenwerking tussen de verschillende actoren in Zuidvleugel voordeel oplevert, dat nu al zichtbaar is.
Potentiële meerwaarde
Voor een krachtige verbetering van het vervoersysteem en het creëren van nieuwe dynamiek die leidt tot innovatie is het noodzakelijk te samen te werken met de vervoersketen als uitgangspunt. Stedenbaan en RandstadRail laten heel concreet zien dat door samenwerking winst te behalen valt. Op de volgende mogelijke gebieden is het mogelijk meerwaarde te realiseren door samenwerking:
• creëren van synergie tussen ruimtelijke planning en OV-strategie, versterking van de ruimtelijk-economische ontwikkeling;
• verbeteren van de ketenmobiliteit en de kwaliteit van het OV totaalproduct;
• vergroten van het aandeel OV in de ‘modal split’;
• verbeteren van de bereikbaarheid / tegengaan van congestie (in relatie tot integraal verkeersmanagement);
• verbeteren van het exploitatieresultaat, betere benutting;
• verhogen van de kwaliteit door inzet van nieuw materieel;
• vergroten van de leefbaarheid in dichtbevolkte gebieden;
• branding van de regio en promoten van het OV-product.
Samenwerking levert niet alleen voordelen op voor de reiziger, maar ook aan de OV-bedrijven en voor de Zuidvleugel als geheel door een groei van het Bruto Regionaal Product, wat een mooie bijdrage levert aan de aanpak van de financiële crises.
Het thema samenwerking is op dit moment onder (een deel van) de actoren actueel. De samenwerkingsagenda van de verschillende partijen (ook van de partijen die alleen spreken over samenwerking) komt met name bij de regionale partijen overeen (zie figuur 10.1). Er wordt gesproken en gedacht over samenwerking op het gebied van:
• gelijke tarief- en abonnementformules voor het OV;
• afgestemde / gelijke reizigersinformatievoorziening;
• een Randstad OV-autoriteit;
• een (Zuidvleugel)huisstijl.
De OV-autoriteiten en de vervoerders met een monopolypositie zijn wederzijds (in gelijke mate) van elkaar afhankelijk. Reizigersvereniging ROVER heeft in het netwerk een zeer afhankelijke positie. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en de NS hebben een comfortabele positie; met name de regionale partijen zijn afhankelijk hen, terwijl dit omgekeerd niet (direct) zo is.
In de binnenring van het netwerk bevinden zich het stadsgewest Haaglanden, de stadsregio Rotterdam, de Provincie Zuid-Holland (de drie collega concessieverleners) en netwerkorganisatie Stedenbaan. In de buitenring zijn Verkeer en Waterstaat, NS, HTM, RET en ROVER actief.
Tussen de actoren van de binnenring bestaat een grotere mate van gemeenschappelijkheid tussen de actoren in het Zuidvleugel OV-netwerk zien we een sterke mate van gemeenschappelijkheid tussen de drie regionale OV-autoriteiten (concessieverleners) en Stedenbaan. Opvallende ontwikkeling in de Zuidvleugel is de opkomst van een nieuwe arena: het ‘OV-netwerk/-Bureau Zuidvleugel’. Op dit moment vormen de Provincie Zuid-Holland, Stadsregio Rotterdam, Stadsgewest Haaglanden en Stedenbaan hier ideeën over samenwerking.
| 